Publikujemy część drugą tekstu Aliny Czyżewskiej na temat sytuacji w Filharmonii Gorzowskiej.

Część pierwszą tekstu przeczytasz tu: http://www.egorzowska.pl/pokaz,z_pierwszej_reki,9373,filharmonia_a_wiejski_osrodek_kulturalnooswiatowy,

Dziś o tym, kto rządzi instytucją kultury.
Filharmonia Gorzowska ani żadna inna, jak i żaden teatr, prawnie nie PODLEGA prezydentowi czy marszałkowi. Uprzedzam - nie jest to moje widzimisię. Filharmonia jest instytucją miejską, samorządową, tj. UTWORZONĄ przez gminę, samorząd, ale nie PODLEGŁĄ prezydentowi.
Instytucja kultury, jeżeli już czemuś PODLEGA, to polskiemu porządkowi prawnemu, ustawie o finansach publicznych, kodeksowi pracy, a nadzór nad nią ma np. Regionalna Izba Kontroli, Państwowa Inspekcja Pracy, ale nie prezydent. Chcecie dowodów? Proszę:

„Wszelka ingerencja organu stanowiącego polegająca na przyznaniu organizatorowi kompetencji nadzorczych jest nieuprawnionym naruszeniem samodzielności jednostki organizacyjnej” - rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 4 lutego 2013 r. w sprawie NK-II.4131.105.2013.AK

„Instytucja kultury, jako osoba prawna jest całkowicie odrębnym w stosunku do gminy podmiotem prawa, z własnym majątkiem, środkami trwałymi, przychodami oraz kosztami, samodzielnie gospodarującą w ramach posiadanych środków. Samodzielność instytucji kultury jako osoby prawnej, oznacza także, zdaniem Sądu, że organizator nie może w sposób dowolny samodzielnie modyfikować zakresu działalności instytucji kultury” - wyrok z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt. I SA/Wa 134/08.

"Zauważyć również należy, że instytucja kultury jest samorządową osobą prawną, a więc cechuje się samodzielnością i autonomią działania." Rozstrzygnięcie Nadzorcze Nr Nk-N.4131.96.3.2016.Jb Wojewody Dolnośląskiego z dnia 1 lutego 2016 r.

„Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2001 roku w sprawie SA/Sz 733/01: „Instytucja kultury jako osoba prawna jest odrębnym w stosunku do gminy podmiotem prawa, z własnym majątkiem, środkami trwałymi, przychodami oraz kosztami, samodzielnie gospodarującą w ramach posiadanych środków”. Zasady gospodarowania środkami finansowymi biblioteki określa Rozdział 3 ustawy o prowadzeniu i organizowaniu działalności kulturalnej. Jednocześnie żaden z zapisów ustawy nie przyznaje organowi wykonawczemu Gminy kompetencji do nadzorowania działań dyrektora biblioteki. Brak też podstawy prawnej do wprowadzania do statutu biblioteki zapisów, na mocy których organ wykonawczy może nadzorować działalność samodzielnego, posiadającego osobowość prawną podmiotu” - rozstrzygnięcie nadzorcze nr Lex-R.4131.29.2014.MN Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 lipca 2014 r.

Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wspomina często o ORGANIZATORZE. I teraz może Was zszokuję – nie jest nim prezydent, wójt czy marszałek. To ogół mieszkańców, zaś prezydent jest organem wykonawczym, czyli WYKONAWCĄ zadań nałożonych przez ustawy. Nie jest królem. Jego wola ma bardzo wąski zakres, określony prawem, bo to demokracja i państwo prawa, a nie monarchia i państwo woli.

Te zadania, które ma wykonywać prezydent w stosunku do instytucji kultury, są ograniczone, ponieważ po 1989 jako kraj umówiliśmy się, że kultura musi być wolna od łapek polityków. Ustawy mówią, od czego jest ORGANIZATOR, a prezydent ma to grzecznie wykonać i nie ma prawa zrobić ani kroku więcej. To się nazywa ZASADĄ LEGALIZMU, zapisaną w art. 7 Konstytucji: organy działają na podstawie i w granicach prawa, tj. mogą robić tylko to, na co mają wyraźny i konkretny przepis w ustawie.

Co musi wykonać prezydent i rada miasta w imieniu samorządu? Wyszczególnia to Krajowa Izba Odwoławcza i tłumaczy, co z tego wynika (uchwała Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 10 sierpnia 2018 roku, sygn. akt kio/kd 31/18 ):

„Szczegółowe zasady organizowania działalności kulturalnej m.in. przez województwa określa ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 862 z późn. zm.- dalej u.o.p.d.k.). Można przywołać następujące zasady ustawowe:
- organizator wydaje akt o utworzeniu instytucji kultury, który określa jej nazwę, rodzaj, siedzibę i przedmiot działania (art. 11 u.o.p.d.k.);
- organizator zapewnia instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona (art. 12 u.o.p.d.k.);
- instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora (art. 13 ust. 1 u.o.p.d.k.);
- organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców (art. 13 ust. 3 u.o.p.d.k.);
- instytucje kultury uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działalność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora (art. 14 ust. 1 u.o.p.d.k.);
- instytucja kultury gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania (art. 27 ust. 1 u.o.p.d.k.).

Z przytoczonych powyżej przepisów wynika więc wyodrębnienie prawne i organizacyjne instytucji kultury oraz ich pełna autonomia i samodzielność finansowa i organizacyjna”.
Co do statutu, ustawa o prowadzeniu działalności kulturalnej wymienia zamknięty katalog spraw, które mają się znaleźć w statucie:
„Statut zawiera:
1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury;
2) zakres działalności;
3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania;
4) określenie źródeł finansowania;
5) zasady dokonywania zmian statutowych;
6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić”.

Katalog spraw, jakie Rada Gminy powinna uregulować w statucie instytucji, ma charakter zamknięty, co oznacza że nie mogą się znaleźć w statucie regulacje nie wymienione w ustawie. Zapisy są precyzyjne i nie ma dowolności w ich interpretacji – każda interpretacja musi uwzględniać obowiązujący porządek prawny. Rada miasta nie ma kompetencji do ustalania w statucie repertuaru, bo „zakres działalności” to nie to, co się radnym swobodnie wydaje. Statut ustala ramy, czy to teatr, filharmonia, czy muzeum, czy robi koncerty, spektakle, warsztaty, ale nie jakie konkretnie ma robić imprezy i ile razy w roku; ustala, czy poza działalnością kulturalną może też prowadzić działalność gospodarczą - jaką konkretnie - ale nie ma prawa nakazywać jak to ma robić, jakie imprezy i z kim.
Jak nie powinien wyglądać w statucie ów “zakres działalności”?

“Zgodzić się należy w pełni z twierdzeniem, że działalność inna niż kulturalna nie powinna być wymieniona szczegółowo, ale sformułowanie w treści statutu powinno nie pozostawiać wątpliwości, że zakres tej działalności nie będzie całkowicie odbiegał od celu, dla którego instytucja ta została powołana. Odmienna interpretacja art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy z 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jest nieuprawniona” (II OSK 2864/16).

Jak więc powinien wyglądać taki “zakres działalności”? Spójrzcie do tego statutu, o którym wypowiadał się NSA, że jest prawidłowo sformułowany (II OSK 2014/12): “W przepisie art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy chodzi przecież o ramy działalności kulturalnej - polegającej według art. 1 ust. 1 ustawy na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury. Określenie zakresu działalności instytucji kultury stanowi konkretyzację celu, dla którego została powołana. W § 4 ust. 1 statutu uchwalono, że podstawowym zadaniem Filharmonii jest prowadzenie działalności kulturalnej w celu upowszechniania muzyki, rozwoju kultury muzycznej, zaspokajania potrzeb i aspiracji muzycznych społeczeństwa oraz reprezentowanie kultury polskiej w kraju i za granicą, zaś w § 4 ust. 2 ustalono, co w szczególności obejmuje zakres działania Filharmonii”. I zwróćcie uwagę, co Sąd nazwał uszczegółowieniem - w ust.2:

1. Podstawowym zadaniem Filharmonii jest prowadzenie działalności kulturalnej celem upowszechniania muzyki, rozwoju kultury muzycznej, zaspakajania potrzeb i aspiracji muzycznych społeczeństwa oraz reprezentowanie kultury polskiej w kraju i za granicą.

2. Zakres działania Filharmonii obejmuje w szczególności:
a) prezentacje i upowszechnianie muzycznego dorobku polskiej kultury narodowej, a także najbardziej wartościowych dzieł światowej literatury muzycznej,
b) promocja młodych artystów muzyków, tworzenie warunków sprzyjających rozwojowi twórczości i muzycznych talentów,
a) edukację muzyczną dzieci i młodzieży poprzez popularyzowanie muzyki wśród dzieci i młodzieży,
b) współpraca ze środowiskiem artystycznym, naukowym i społecznym ruchem kulturalnym – realizowana m.in. poprzez organizowanie wspólnie z Towarzystwami Muzycznymi: koncertów, spotkań, odczytów itp.,
c) uczestniczenie we współpracy i wymianie artystycznej krajowej i zagranicznej.

Nie ma tu nazw koncertów, imprez, wydarzeń, prawda?
Mam też duże wątpliwości co do wpisywania w statucie zadań oświatowych i społecznych.

Poczytajmy mądrych w temacie:
Zgodnie z orzecznictwem Sądów Administracyjnych “(...) nie można podzielić poglądu (...), zgodnie z którym to jedynie wola organizatora decyduje o tym,jakie zadania będą przypisane tworzonej przez niego instytucji kultury, według jakich zasad taka instytucja będzie działała oraz według jakich reguł instytucja kultury będzie prowadziła swoją gospodarkę finansową. Pogląd ten stoi bowiem w sprzeczności z art. 9, art. 27 ust. 1 i art. 28 [ustawy o działalności kulturalnej], której przepisy stanowią lex specialis w stosunku do innych ustaw, w tym i do [ustawy o finansach publicznych, zob. np. wyroki NSA: z 17 października 2001 r., sygn. akt I SA 2197/2001; z 4 kwietnia 2001 r., sygn. akt SA/Sz 2268/00; z 5 grudnia 2001 r., sygn. akt SA/Sz 734/01]. Samodzielność instytucji kultury jako osoby prawnej oznacza także, zdaniem Sądu, że organizator nie może w sposób dowolny samodzielnie modyfikować zakresu działalności instytucji kultury- por. Wyrok WSA w Warszawie z 20 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 134/08”.

Z tego wszystkiego powyżej wynika, że jeżeli radna albo prezydent chcą, by filharmonia robiła to, co sobie wyobrażają, to… powinni startować w konkursie na dyrektora filharmonii. Podpowiem nawet, jak można zwiększyć swoje szanse: prezydencie, ogłoś konkurs na dyrektora, w którym nie będzie wymogu posiadania doświadczenia w kulturze, powołaj do komisji konkursowej radną Grażynę, po czym złóż papiery w konkursie na dyrektora filharmonii. Śmiało! Dostęp do publicznych funkcji zapewnia konstytucja - każdy więc może napisać program, przekonać komisję konkursową do swej idei, wygrać i swoją wizję realizować. Tylko tą drogą można decydować o repertuarze. Na tym polega państwo prawa: instytucja kultury nie jest od realizowania wizji i zachcianek organów władzy.
Udział organów władzy we współdecydowaniu o tym, co się ma dziać w instytucji kultury, zaczyna się i kończy na etapie konkursu na dyrektora: organizator ma w komisji swoich 3 przedstawicieli. Tylko 3 na 9. Konstrukcja ta dokładnie pokazuje, jaka jest rola i miejsce organów wykonawczych samorządu w decydowaniu o programie artystycznym instytucji. 3 na 9. Bo instytucja kultury nie jest Twoja, prezydencie, marszałku, radny. Ma większe i poważniejsze zadania społeczne niż chodzić na Waszej smyczy. Dlatego kieruje nią specjalista. A nie urzędnik. A prawo chroni jej autonomię.

Reasumując:
- Prowadzenie działalności kulturalnej przez samorządy jest ustawowym obowiązkiem, a nie łaską i wolą prezydenta (art. 9 ustawy). Prezydent i rada miasta tworzą instytucje nie dla siebie, tylko dlatego, że mają takie obowiązki, a kultura ma większe zadania niż służyć władzy.
- Organy samorządu mają tworzyć instytucje, ale nie dyrygować nimi. Organem zarządzającym instytucją kultury jest dyrektor, a nie prezydent czy rada miasta (art. 17).
- Instytucja nie należy do prezydenta. Jest osobnym od gminy podmiotem prawnym.
- Gmina jest podmiotem prawnym oraz instytucja kultury jest podmiotem prawnym. Oba podmioty mają swoje odrębne zadania i nie wchodzą sobie w kompetencje (art. 7 Konstytucji).
- Gmina tworzy instytucję, ma obowiązek jej finansowania, organizowania konkursu na dyrektora, wykonania wobec niego czynności, bo ktoś musi te czynności wykonywać, ale nie ma mocy władania nad tą instytucją (art. 7 Konstytucji).

2. Kwestia Rady programowo-artystycznej, powoływanej – według nowego statutu – przez prezydenta.
W zasadzie to śmieszne, co wpisano i co usiłuje się wymusić tym zapisem w statucie. Rada w swej istocie ma być czymś, co miałoby pomagać dyrektorowi. Ale nikt nie przyjmie pomocy na siłę, prawda? Rada nie może być pętami albo batem na dyrektora, bo jest tylko organem doradczym. Więc wpychanie kolanem rady jakiemukolwiek dyrektorowi jest stratą czasu i energii, bo nie spełni swojej funkcji, ponieważ rada nie ma żadnych kompetencji, by dyscyplinować dyrektora. Rada de facto jest czymś takim: dyrektor ma do podjęcia jakieś decyzje, ale wie, że wszystkiego nie wie, chce spojrzeć na sprawę z wielu punktów, zastanowić się, rozgadać tematy, więc zwraca się do ludzi, którym ufa, których ceni, z których wiedzą i zdaniem się liczy. A nie do narzuconych przez byle chłopka-roztropka osobników. Rozumiecie już, jaki jest sens rady?

A teraz prawo, które chroni przed zapędami chłopków-roztropków:
- radni i prezydent mogą tylko to, co mają w przepisach (art. 7 Konstytucji). Żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym lub innej nie pozwala prezydentowi na wkładanie łapek w instytucję kultury.
- Radni, uchwalając statut instytucji kultury, mają w nim zawrzeć „organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania” - dokładnie tyle i ani kroku więcej. Nie mogą wymyślać dodatkowych kompetencji prezydentowi ani zobowiązywać prezydenta do czegokolwiek, ponieważ nie mają prawa narzucać prezydentowi zadań, których ten nie ma w ustawie o samorządzie gminnym. Ani prezydent nie może sobie sam takich zadań wymyślić. Na tym polega demokracja: ograniczenia władzy, podział kompetencji, nie – wszechwładza.

I na dowód:
„Przywołany przepis statutu w części stanowiącej, że członków Rady powołuje Wójt Gminy Borkowice, nie znajduje żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Skoro bowiem, jak wskazano wyżej, samorządowa jednostka kultury jest samodzielnym podmiotem posiadającym osobowość prawną, to jakakolwiek ingerencja w jej działanie, polegająca na nadaniu kompetencji powoływania członków Rady Programowej organowi wykonawczemu gminy, jakim jest wójt, może wynikać jedynie z ustawy, a nie zaś z przepisów statutu”. (LEX-R.4131.17.2017.MN, rozstrzygnięcie nadzorcze dnia 14 czerwca 2017).

Cdn.

Alina Czyżewska
foto unsplash.com